Алексей Улюкаев

Задачу обеспечения устойчивости бюджетной системы необходимо решать взвешенно и целенаправленно, с расчетом на долгосрочную стабильность не только финансовой системы, но и конкурентоспособных темпов социально-экономического развития страны. Вместе с тем в условиях ограниченности факторов экономического роста возникает вопрос об использовании средств бюджета для его стимулирования. Многие страны, как развитые, так и развивающиеся, в схожих условиях поступали именно так. Но, прежде чем принимать такие решения, необходимо проанализировать риски, сопутствующие каждому из механизмов фискального стимулирования расходов, а также обосновать их целесообразность.

Резерв стимулирования экономики растрачен

Вопрос о возможном стимулировании экономики за счет бюджетных расходов достаточно сложный, поскольку поднимается в условиях жестких бюджетных ограничений. В структуре бюджета на 2015-2017 гг. можно увидеть заложенное Минфином России существенное сокращение расходов на развитие науки, инфраструктуры и инноваций. Кроме того, с каждым годом возрастает доля социальных и военных расходов. И это происходит несмотря на то, что в проектировках бюджета Минфином также учтена оптимизация данных защищенных статей расходов. Ситуация с бюджетом усугубляется и тем, что в долгосрочной перспективе доходы страны относительно предыдущих периодов будут продолжать снижаться, что не позволяет при отсутствии существенных сдвигов в экономической и бюджетной политике государства рассчитывать на изменение складывающихся негативных тенденций.

При этом важно отметить, что в предыдущие годы шло последовательное увеличение расходов. Подобное положение было терпимым в условиях постоянно растущих цен на нефть. Однако когда цена на нефть хоть и осталась на высоком уровне, но перестала расти, увеличение бюджетных расходов сопряжено с существенными рисками.

Теперь при прогнозируемой цене на нефть примерно $100 за баррель в ближайшие годы бюджет будет верстаться уже с дефицитом, хотя и небольшим, что показывает критический уровень накопленных обязательств. Это означает, что резерв стимулирования экономики в основном растрачен ранее и требуется поиск новых источников роста. В ходе дискуссий последнего времени обсуждаются три направления обеспечения исполнения бюджета: радикальное сокращение расходов, существенное повышение налогового бремени, увеличение дефицита бюджета.

Механизмы обеспечения дополнительных расходов

Увеличение налогов для балансировки бюджета — самый нежелательный сценарий для страны в настоящий момент. Во-первых, уровень налогов — это важнейшая часть социального контракта государства и общества. В начале нового политического цикла было объявлено о решении не увеличивать налоговое бремя. Три месяца назад это решение было подтверждено в «Основных направлениях налоговой политики на 2015 г. и плановый период 2016-2017 гг.», теперь это обязательство дезавуируется. Во-вторых, эффект для бюджета от увеличения налогов может оказаться существенно ниже ожиданий, что не позволит решить задачи балансировки бюджета, но окажет депрессивное воздействие на экономическую активность хозяйствующих субъектов и, как следствие, может привести к фактическому снижению налоговых поступлений. В-третьих, состояние российской экономики, балансирующей между стагнацией и рецессией, по сути, исключает рост налогов из области допустимых решений.

Что касается повышения устойчивости бюджета через сокращение расходов, то, с одной стороны, безусловно, надо отказаться от неработающих и затратных программ, прекращать субсидирование неоправданных расходов государственных компаний и естественных монополий. В новых экономических условиях государству следует затянуть пояса. Но в то же время к оптимизации расходов надо подходить ответственно, внимательно. Принцип «фронтального» сокращения, когда все расходы бюджета снижаются на фиксированный процент, не принесет положительного эффекта — не уберет жировые прослойки там, где они давно есть и умело маскируются, и при этом существенно повлияет на снижение эффективности и качества тех программ, в которых расходы были заложены по минимуму. А таких в структуре госпрограмм немало. В то же время стоит помнить, что самые существенные и динамично растущие статьи расходов на 2015-2017 гг. — это финансирование социальных обязательств и военных расходов.

Кроме того, можно констатировать, что мы вступили в негативную стадию экономического цикла. Нехватка спроса сейчас является существенным барьером, который мешает восстановить устойчивый рост. В этих условиях снижение государственных расходов в еще большей степени усилит негативные тенденции в экономике, что, в свою очередь, не позволит существенно улучшить фискальные позиции.

Стагнация в российской экономике, наблюдающаяся с 2012 г., — следствие в первую очередь не неблагоприятной мировой конъюнктуры и даже не геополитических изменений, а слабости российской экономики. Надо признать, что при том качестве институтов, которое у нас есть, невозможно существенно улучшить предпринимательский климат, заинтересовать инвесторов.

Вместе с тем настоящий момент представляется как никогда удачным для наиболее эффективных вложений в развитие страны. С введением ответных санкций по ограничению импорта мы получили уникальную возможность развивать важнейшие отрасли, такие как сельское хозяйство и переработка пищевых продуктов. Программы субсидирования аграриев, страхования и совместного частно-государственного финансирования строительства предприятий, способных обеспечить полноценное импортозамещение, требуют значительных средств.

Важно отметить, что дополнительный 1% роста экономики обеспечивает финансовую систему 200-300 млрд руб. дополнительных доходов, и это только прямой эффект. Выбор, который стоит перед нами, — довольствоваться малым и надеяться на приемлемую внешнеэкономическую конъюнктуру на долгие годы или активно работать над обеспечением необходимых темпов социально-экономического развития страны.

Эти обстоятельства вновь поднимают вопрос о том, так ли правы мы в своем стремлении сохранить бюджетное правило — основу фискальной политики страны, пережившей несколько интерпретаций.

Правило старых реалий

В дискуссиях о бюджетном правиле мы чаще обращали внимание на то, что оно предполагает аккумуляцию резервов в случае благоприятной мировой конъюнктуры на рынке нефти. Предполагалось, что, сглаживая цикличную динамику нефтяных цен, бюджетное правило, таким образом, является хорошим механизмом проведения контрцикличной государственной политики. Однако сейчас видно, что этот механизм перестает полностью нас удовлетворять. Мы лишились возможности стимулировать экономику с помощью фискальной политики в момент, когда наше состояние близко к рецессии. Когда необходимо активизировать меры, направленные на смягчение негативных последствий от роста геополитической напряженности.

Уровень государственного долга сейчас крайне низкий — менее 11% ВВП. Консервативная позиция заключается в том, что мы безответственно расшатаем устойчивость бюджета его увеличением. При вложении большого объема инвестиций в реформирование институтов и жизненно важные отрасли инфляция вырастет, что приведет к ухудшению кредитного рейтинга страны. Если упадеткредитный рейтинг, то мы не сможем привлекать дешевые деньги через западные финансовые инструменты.

Но, с одной стороны, учитывая новые реалии, связанные с обострением геополитической ситуации, мы и не планируем этого в ближайшем времени. Если проанализировать эффект последнего пакета секторальных санкций на российские государственные банки, станет понятно: ни один из них как минимум в ближайший год и так не сможет привлекать длительный долговой капитал на Западе.

С другой стороны, увеличение предельного уровня расходов бюджета может позволить при глубоком анализе его структуры провести ее балансировку и направить ресурс на так называемые производительные статьи расходов.

При сведении бюджета с повышением дефицита (например, до 2% ВВП) важно оптимально планировать источники средств его финансирования. В случае привлечения средств только с внутреннего рынка может возникнуть «эффект вытеснения» — снижаются ресурсы для банковского кредитования и инвестирования в корпоративные облигации. Однако выпуск облигаций федерального займа увеличивает объем залоговых бумаг, что позволяет Банку России расширить рефинансирование. Безусловно, Банк России может активизировать операции на открытом рынке, увеличивая свой баланс за счет приобретения риска по суверенному долгу с балансов коммерческих банков. Кроме того, необходимо работать по привлечению долгосрочного долгового капитала на Востоке, этот рынок для нас открыт.

Как распорядиться этой возможностью

В настоящий момент государственные средства необходимо направлять в секторы, максимально зависимые от государственных инвестиций. Меняется и возрастает роль инновационного сектора экономики (машиностроение, связь, научные исследования и разработки, образование, здравоохранение), что связано с организацией импортозамещающих производств и локализацией выпуска ряда видов продукции. Эти высокотехнологичные производства способны сформировать дополнительный спрос на продукцию российских предприятий, придав импульс и стабильность существующему тренду роста.

Представляется, что в сегодняшних условиях дополнительные расходы, направленные на расшивку узких мест в инфраструктуре и производстве, не будут иметь инфляционного эффекта. Наоборот, чтобы сдержать рост цен на продовольствие, нужно в ближайшее время существенно повысить предложение сельхозпродукции, что будет крайне сложно сделать без государственной поддержки.

Основным риском при этом будет сохранение низкой эффективности государственных расходов. Любое повышение государственных расходов необходимо проводить с максимальной осторожностью, совмещая государственные инвестиции с неденежными стимулами экономической активности — ослаблением регулирования, его упорядочением и осмыслением. В крупные инфраструктурные и производственные проекты направлять средства государства только совместно с частными инвестициями. Возможно использование инструмента докапитализации таких институтов развития, как ВЭБ и «Эксар», для поддержки кредитования экономики и несырьевого экспорта.

Все эти меры мы уже начали отрабатывать — теперь важно изыскать возможность для их полноценной реализации. Рост экономики на уровне «околонуля» — это не новая экономическая доктрина, а всего лишь упущение бюджетной, монетарной и в целом экономической политики. Ответственно подойдя к запланированному увеличению дефицита бюджета, мы можем обеспечить новый виток прилива экономических сил, что так важно в условиях обострения геополитической обстановки. У нас есть реальная возможность наладить работу ключевых секторов экономики — и так важно ею воспользоваться.